财政分权和政府竞争对地级市财政赤字的影响研究

郝璞璞   范为   俞乔

本文研究了分税制改革后省市间财政分权格局对地级市财政赤字的影响，其中财政收入分权对财政赤字产生了显著的负向影响，财政支出分权则具有显著的正向激励作用，政府竞争变量正向影响着财政赤字的规模。本文认为：财政分权改革后地级市政府财权与事权的非对称关系是产生财政赤字的直接原因；我国集权的政治体制和特殊的官员选拔方式决定了地方政府“向上负责”的行为模式，而通过招商引资快速发展地区经济成了既满足上级偏好，又符合官员自身利益的最优选择；地级市政府纷纷采用以牺牲财政收入为代价的税收竞争和以扩张财政开支为代价的支出竞争等方式来达到吸引资本的目的，其必然带来财政赤字的扩张。进一步分区域研究表明，以税收竞争和支出竞争为特点的政府竞争是中西部地区争夺资本的主要方式，深刻影响着中西部地区的政府行为和财政状况，但对东部地区的财政赤字影响不显著。

财政赤字 财政分权 政府竞争

实施分税制改革以来，地方财政收入在全国财政总收入中所占份额不断缩小，而地方政府的财政支出比例却在上升，其结果是地方政府财政赤字规模不断扩大，图1中数据显示，地方政府的财政赤字从1994年的1926.59亿元的规模扩张到2015年的67333.58亿元规模，21年的时间增长了近34倍。

图1 1979—2015 年地方政府财政赤字

分税制改革被视为财政收入集权与财政支出分权的过程，是导致地方财政赤字的直接原因，但是在税权与事权确定的情况下，地方政府财政收支即使出现缺口，也不会出现缺口越来越大的现象。因此，本文认为地方财政赤字规模上升不仅是财政分权所致，也是地方政府财政行为的结果。本文由此切入，研究影响中国地级市（全市）财政赤字的因素以及不同区域间地级市（全市）财政赤字的影响因素的差异。本文选取地级市（全市）作为研究对象，主要原因有两点。第一，地级市及以下政府属于直接承担公共服务的基层政府，负担80%以上地方财政支出任务，而且地方政府的债务主要集中在市县两级政府。第二，现有关于财政赤字的研究，主要是选取省级政府作为研究对象，而地方各级政府内部也存在类似的财政分权关系。

本文的研究对象是地级市的财政赤字问题，因此在城市选择上剔除了四个直辖市，但包括副省级城市、准副省级城市和一般地级市。研究中涉及的样本剔除了数据不全的城市和极端值，最后选取了2007年、2008年、2009年三个年度的205个地级市作为样本城市，数据全部来自《地市县财政统计资料》《中国区域统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。城市遍布东部、中部、西部地区，虽然不能保证研究结果可以覆盖全部地级市，至少就所选样本而言，能够说明财政赤字的影响因素已是本文的重要目标。

针对我国财政赤字的产生原因，学者们对以下几个方面的研究较丰富。（1）宏观经济环境与政策：部分学者将财政赤字视为政府宏观经济管理工具（戴园晨，2003；王蕊等，2016）。（2）有限的财政分权：刘洪铎（2011）将现行财政体制下财权与事权割裂以及转移支付制度所引发的公共泳池效应作为解释地方政府财政赤字规模扩大的原因。李尚蒲等（2015）认为分税制改革与有限的财政分权是导致财政赤字扩张的根源之一。（3）政府官员特质：赵文哲（2010）认为地区间经济发展水平差异越大，不平等厌恶程度越深，地区间的竞争就越激烈，也就越容易出现财政赤字规模膨胀。王治国（2015）发现领导人年龄与财政赤字显著正相关，年龄越大，晋升机会越少，政府官员越倾向于通过财政扩张的方式提升经济绩效，获得晋升机会。（4）预算软约束：为了保证地方政府财力，分税制改革的一项重要配套制度就是纵向间转移支付制度，由于信息不对称的存在以及监督的缺乏，地方政府过度依赖转移支付使地方政府产生财政幻觉，软化地方政府预算约束，不利于地方财政纪律的遵守，从而形成财政赤字（李尚蒲，2015）。平新乔（2007）也认为分税制改革后，中央转移支付被地方政府视为公共池资源，地方政府争相通过扩张开支规模的形式获得中央政府的财政补贴，从而导致财政赤字规模不断上升。（5）支出竞争：有研究发现政府间财政支出竞争有可能导致财政赤字的竞争与攀比（李涛等，2009；邵军，2007；李永友，2008；李尚蒲，2015），除此之外，经济增长率、人均收入、人口、开放程度、城镇化率、产业结构、行政机构膨胀、人员编制过多，以及政府补贴过多也是学者们经常研究的影响因素（王治国，2015；姚让和，1989；赵文哲，2010；等等）。

不同区域的财政赤字影响因素也存在差异。刘洪铎（2011）在研究财政分权对财政赤字规模的作用中，引入东部、中部、西部地区变量后发现各地区的财政分权对财政赤字的影响程度存在较大差异，其中财政分权对西部地区的财政赤字规模影响最大，其次是东部地区，最后是中部地区。孙蚌珠和刘翰飞（2010）分区域研究了财政分权程度的不同，1994年之后东部地区的财政分权程度处于领先水平，中部地区的财政分权程度最低，而西部地区、东北地区则居于其中。郭贯成和汪勋杰（2014）在研究财政分权导致地方财政赤字扩大从而依赖土地财政的问题时发现，东部地区由于经济发展水平较高，土地出让收入更高，也就更容易通过土地出让收入来弥补财政赤字。

综上所述，本文聚焦于财政赤字产生背后的制度和政府行为因素。分税制改革导致地方政府财权与事权的非对称关系是产生财政赤字的直接原因。但是，制度变化仅是一次外部冲击，只能说明财政开支相较财政收入会有一个缺口，但却无法很好地说明缺口越来越大的原因。因此，本文也将引入地方政府的财政行为，地方政府官员受到政治锦标赛的激励，加上分权制带来的财政自主权，以发展地区经济、提高地区GDP为特征的政府竞争开始展开。而地方政府间的竞争进一步增大财政开支规模，导致财政赤字的扩张。我国地域辽阔，不同区域的经济发展水平、财政汲取能力以及享受的优惠政策均不同，导致各个区域在财政赤字规模上存在差异；除此之外，各个区域的财政分权与地方政府竞争对财政赤字的影响程度也不同。因此，为了更加细致地描述我国各个区域的财政赤字状况以及影响因素，本文也将引入东部、中部、西部地区变量进行研究。

本文主要对地级市政府财政赤字的现状及其背后因素展开研究，选取了2007—2009年全国205个地级市作为样本，分析了市政府财政赤字的现状，并从制度和政府行为两方面对财政赤字的影响因素展开了研究。本文得出如下结论。

首先，财政分权这个制度变量确实对财政赤字产生了显著影响，其中财政收入分权对财政赤字产生了负向影响，而财政支出分权则对财政赤字存在正向激励作用，与本文最初的假设一致，收入侧的进一步分权有利于控制市政府财政赤字规模，但过多的事权只会导致市政府财政赤字规模持续扩大，而且财政支出分权的作用程度更大，说明分税制改革以来事权下沉严重影响到了基层政府财政的自主性。

其次，地方政府竞争加剧了地级市政府的财政赤字，地方官员出于发展地区经济、提高自主收入以及完成绩效考核的考虑展开政府竞争，提高了政府改善本区制度环境和硬件条件的动力，推动了民间经济的快速增长，但是这种竞争方式主要以税收竞争、支出竞争和标尺竞争为主：一方面，地方政府不惜牺牲财政收入，采用优惠税率、优惠地价等方式来吸引资本；另一方面，为了营造一个良好的投资环境，地方政府需要不断通过财政开支扩张扶持企业进行基础设施建设。这些竞争方式行为无疑加重了政府的财政负担。

最后，从区域维度上来看，过多的事权和支出责任的下沉仍然是东部地区财政出现赤字的主要原因；需要引起注意的是，东部地区吸引外来投资的优势发生了变化，从最初凭借廉价生产要素发展到凭借资本集聚效应和市场规模，而后者对地方财政支出的要求不高，对财政收入的影响不大，除此之外，外来常住人口对东部地区的财政收入效应强于财政开支效应；东部地区的外向型经济发展较成熟，抗风险能力普遍较强，与其为财政收入带来的增长相比，外来冲击所引致的政府开支较小。上收财权所带来的地方政府财力不足是中部地区财政赤字扩张的主要原因；对西部地区而言，财力不足、事权太多均对其财政赤字规模产生了显著影响；中部、西部地区经济发展滞后，也未占据有利的区域位置，只能凭借包括土地、厂房、税率在内的廉价的生产要素、加大基础建设和企业补贴力度来吸引外商投资。这种竞争方式只会导致地方政府竞相压低要素价格扩大基础设施建设，造成财政收入流失、支出扩张，加剧财政赤字。本文研究发现，中部、西部地区经济的外向程度越高，越容易受到由于外在需求变化而导致的经济波动，为了维持经济平稳增长，地方政府倾向于采用积极的财政政策，加大了财政赤字规模；青壮年劳动力的流出严重影响到了中部人口大省的财政状况，劳动力要素的流出减慢了当地经济发展速度，财政收入增速下滑，同时未流出的人口又多为老弱病残，对教育、医疗、社会保障等公共服务的需求旺盛，财政开支并未相应减少，这同样也是造成中部、西部地区财政赤字的重要因素。

中国金融学