普惠金融体系现有框架的不足
普惠金融包括小额信贷及微型金融，但有超越了这种以零散金融服务机构为主的模式，强调建立一个完整得金融体系，以小额信贷为核心，并提供存款、理财、保险、养老金等全功能金融服务。构建一个人人平等享受金融服务的普惠金融体系具有重大意义，但充满了困难和挑战。经过较长时间的探索，我国要建立完善得分多层次普惠金融体系，要面临着从宏观、中观到微观各个层面的挑战。
1.宏观层面：法律法规和政策环境不健全
我国有关非政府小额信贷的法律法规和监管措施不健全，小额信贷机构法律定位不明确。尽管针对小额贷款机构，国家出台了一系列政策和文件，但这些文件均未提升到法律层面；为了避免系统性金融风险，中央银行规定小额贷款公司不能吸收公众存款，缺乏制度性融资渠道，由于法律地位有无法享受相关金融优惠政策，后续资金匮乏；而监管方面，国家对小额贷款机构，尤其是非政府的小额贷款机构试行非审慎监管，大部分地区将监管任务交给人民银行县级支行，缺乏相应的专业人才和完善的监管措施，出现监管盲区。在印度安得拉邦小额信贷危机中，小额信贷机构过度商业化，有关法律法规对消费者的保护不健全，政府监管不到位，时候地方政府处理不当，最终使弱势群体的金融服务受到严重伤害。
2.中观层面：金融基础设施和相关服务不完善
普惠金融体系的中观层面包括金融基础设施信用管理服务技术、支持服务网络、支持组织等。虽然经过不断的努力和探索，我国农村金融基础设施建设及相关服务的发展取得了很大进步，但与国外的基础设施和服务相比，与农业、农村和农民的发展需要相比，与建设社会主义新农村和农村城镇化的要求相比，仍然存在很多不完善的地方。
首先，我国农村金融结算体系存在支付手段落后、结算网点少、结算手段单一和清算滞后等；其次信用体系建设缓慢，由于存量信息不完全、技术水平落后等原因，我国尚未建立起完善的农村个人和中小企业征信体系，金融机构难以全面掌握农户和企业的信用状况，并且农民金融知识匮乏、信用意识较差，金融机构缺乏有效的控制信用风险的手段，导致了大量不良贷款；最后，一个相对成熟的金融体系需要大量金融服务支持其发展，我国技术支持服务系统和网络支持系统等在农村金融中的应用相对较少，一般用来满足稍高端客户的金融需求，审计技术、咨询服务评级机构、专业业务网络等中介服务缺位。
3.微观层面：供给主体有待多元化，公益性小额信贷被忽视
普惠金融的需求主体有贫困人群、农民、中小企业、城市中低收入者和创业者，需求主体多样化决定了供给主体也将呈现多样化。我国小额信贷的供给主体有政策性银行、农村信用社、村镇银行、小额信贷公司等，形成了小额信贷的供给结构多元化、供给渠道多样化的局面，但像抵押担保、外资银行等参与较少，农村地区和城镇地区的低收入群体金融供给仍然不足，无法满足不同层次金融市场的需求。小额信贷对弱势群体的优惠扶持非常清晰，但这种模式以政府财政资金和扶贫贴息等资金来源为主，由于政府支出成本高，效率低，易引发寻租行为等问题，这一模式不具有可持续发展能力。
因此，小额信贷的主流已逐渐过渡到制度主义小额信贷。近几年，我国商业性制度小额信贷获得快速发展，而公益性制度主义小额信贷的发展在一定程度上被忽视了。小额信贷应该是一个带有社会发展目标和商业可持续双重价值观的社会产业，过于商业化的发展有忽略其承担的社会责任和社会发展目标的倾向，容易导致人们对小额信贷的误解和健康发展势头的逆转，不可避免地影响我国普惠金融体系的有效构建。
（四）弥补现有框架不足的措施
1.了解各类客户多样性的融资需求
在普惠金融体系构建中，应将重点放在小微企业及低收入人群的融资需求方面。一方面，充分掌握小微企业在发展扩大过程中不同阶段对资金的多样化需求；另一方面，也应了解收入层次较低群众在生活、居住以及教育等方面对资金的需求。
2.拓展商业银行金融服务的覆盖面
目前，我国的商业银行包括大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行以及村镇银行。后三类商业银行在组建时带有一定的地域性限制，在此不加赘述。大型商业银行和股份制商业银行随着市场经济的深化改革、信息技术和征信系统的发展与完善，自身也在经营战略和营销模式方面不断地进行市场化调整，开始将目光转向小微金融领域，方式主要分为以下几种：
（1）直接经营小额信贷业务。商业银行可以在银行内部成立专门的微型金融服务部门或者在现有的业务模式中引入新的微贷产品。
（2）加大网点投入力度，提高金融服务覆盖面。主要形式是在我国二线乃至三线城市普开网点，加强自身竞争力。
（3）利用高科技手段开展金融服务。目前，各大商业银行已经通过电话银行、手机银行、网络银行等办法来扩大服务覆盖面。
（4）与其他金融机构合作为小微企业提供金融服务。商业银行可以利用小额贷款公司合作专业营销技术、地域优势和信息优势向其提供批发贷款业务。
3.完善多层次资本市场
我国的资本市场到目前为止已初具规模，一个成熟的多层次资本市场，功能上应有所区别，同时为规模各异的企业提供直接融资平台和股份交易服务。目前我国的资本市场虽已基本建成了多板市场，但相对于不同市场需求的企业特别是小微企业而言，其结构仍较为单一，层次不清，也没有体现出应有的“金字塔形”结构，继续深化对资本市场的改革仍是解决小微企业直接融资、建立普惠金融体系的渠道之一。
（1）提高主板与中小板上市条件的差异性
目前，中小板在上市的股本条件与财务条件方面与主板市场基本等同。从建立中小板的原本意图上讲，主板市场应面对的企业类型为成熟型企业，具有较大的资本规模以及稳定的盈利能力。中小板市场相对于主板市场而言，在企业成熟度和上市条件上应与主板市场有所区别。
（2）尝试建立五板乃至六板市场，打通小微企业直接融资的高速通道
主板市场与中小板的上市条件趋同、创业板的高门槛仍将大部分小微企业拒之门外，2013年成立的新三板市场（代办股份转让系统）在行业上目前仍偏重于高新技术企业，四板市场（区域性股权交易市场）属于场外市场其股份并非向社会公开发行。五板市场（券商柜台市场）由券商设立，经过评估后的中小企业可通过发行企业债或私募股权的形式招募投资者，并没有通用的上市门槛，可以帮助小企业解决融资难问题。在此基础上，甚至可以酝酿六板市场，主要针对那些发展前景广阔、科技含量高，但未达到三板市场上市条件、市场成熟度不高、企业规模较小以及盈利能力目前较低的小微企业，使其获得资本市场的外部资金，为促进我国经济结构进一步转型创造良好的条件。五板、六板市场的简历可以将更多有发展前景的小微企业纳入其中，促进其主营业务的扩张。
（3）通过纵横有序的转板措施完善企业的市场进出机制
具体而言，主板市场间的横向转板对管理主体更有效地进行管理有促进作用；多板市场的纵向转板一方面可以对不同发展阶段的企业提供特定的融资场所，另一方面可以优化企业的逐步退市机制。
普惠金融体系的治理结构建议
（一）立法保障普惠金融有效运行
普惠金融促进制度的构建，是从一个观念性的政府倾斜到试图建立一种有效的完整的法律制度的过程，我们可以尝试着在宪法中建立关于发展权的宪法性规定。这种发展权可界定为：国家有义务通过法律的构建满足贫困主体获得平等金融服务并谋求发展的权利。
我国目前虽然对新式的金融组织进行了一定的规范，如在村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等都有相应的暂行规定或指导意见加以规范，但按照法律远远地效力层级来看，位阶都很低，有一些规定基本没有法律效力（如对小额贷款公司的指导意见），法律层次低，导致其法律强制执行力很弱，权威性差。所以，当务之急，应该理清现有行政规章葬和政策规定，并进一步予以完善，提升其立法层次。对于以前制定的规章不适应现实需要的及时修订。
（二）建立激励性税收制度
在经济发展不均衡、资源有限的情况下，因为市场机制不健全，其配置资源的作用有限，这是政府政策，尤其是鼓励国家期望某些领域和产业以及群体优先发展的优惠政策，就应该是首选。这里的优惠政策主要包括税收政策，要实行一视同仁的税收政策优惠。
目前在我国同样是从事小额信贷项目的金融机构，因为其身份和地位的不同，可以享受的税收优惠是不同的，比如我国目前对商业银行从事农村的小额信贷项目可以享受到营业税的减免。
但是对于同样从事小额信贷项目的小额贷款信贷机构却缺乏这方面的优惠政策，这无疑是本身受制于资金瓶颈的小额信贷机构特别是小额贷款公司因为税收成本的增加而更加步履维艰。因此应该摒弃身份差异，只要相关机构从事了小额信贷项目，就应该对其实行鼓励性的税收优惠政策，以此降低经营成本。
（三）合理运用多样化的金融工具进行管理
优化商业银行对小微企业贷款的管理，通过提前进行续贷审批、设立循环贷款、实行年度审核制度等措施减少企业高息“过桥”融资。鼓励商业银行开展基于风险评估的续贷业务，对达到标准的企业直接进行滚动融资，优化审贷程序，缩短审贷时间。对小微企业贷款实施差别化监管。大力发展相关保险产品，支持小微企业、个体工商户、城乡居民等主体获得短期小额贷款。积极探索农业保险保单质押贷款，开展“保险+信贷”合作。促进更多保险资金直接投向实体经济。进一步完善小微企业融资担保政策，加大财政支持力度。大力发展政府支持的担保机构，引导其提高小微企业担保业务规模，合理确定担保费用。
进一步完善金融机构公司治理，通过提高内部资金转移定价能力、优化资金配置等措施，遏制变相高息揽储等非理性竞争行为，规范市场定价竞争秩序。进一步丰富银行业融资渠道，加强银行同业批发性融资管理，提高银行融资多元化程度和资金来源稳定性。大力推进信贷资产证券化，盘活存量，加快资金周转速度。尽快出台发展互联网金融的配套管理办法，促进公平竞争。进一步打击非法集资活动，维护良好的金融市场秩序。
（四）营造普惠金融创新的配套政策环境
综合运用多中国货币政策工具，拓宽涉农信贷资金来源。鼓励有条件的地方安排一定的再贷款额度，专门用于支持银行业金融机构开展普惠金融产品和服务方式创新业务；适当调剂再贴现规模，专门用于支持开展普惠金融产品和服务创新的银行业金融机构办理涉农企业商业汇票再贴现。
做好农村地区支付结算工作，提高农村支付结算服务水平。充分发挥农村信用社在农村支付结算服务中的主导作用。加快推进农村地区支付服务基础设施建设，逐步扩展和延伸支付清算网络在农村地区的辐射范围。大力推广非现金工具支付，减少农村地区现金使用。继续加强和完善支付结算业务代理制，促进城乡支付结算服务的互补发展。
发挥财政性资金对金融资源的杠杆拉动作用。在有条件的试点地区，鼓励地方政府通过增加财政贴息资金、增加担保公司和再担保公司资本金注资或设立风险补偿基金等多种方式，建立涉农贷款等先补偿制度。建立和完善考核制度及奖励机制，鼓励县域内各金融机构法人和各金融机构的分支机构将新增存款主要留在当地使用。
（五）建立金融企业社会责任评价制度
金融企业社会责任评估报告的目的在于为全体企业树立一种行业典范，构建金融企业在市场经济背景下的新型商业伦理，打造公众心目中符合和谐社会理想的企业形象。企业的社会责任，最基本的是要遵守法律、依法纳税并保障员工合法权益等，在高层次上是要在社区建设、环境保护、慈善事业、社会公益、弱者保护等方面做出贡献。
普惠金融审慎监管体系
2014年1月，银监会宣布进行机构调整，这是银监会自2003年成立以来的首次架构大调整。此次监管架构改革的核心是监管转型：向依法监管转，加强现场检查和事中事后监管，法有授权必尽责；向分类监管转，提高监管有效性和针对性；向为民监管转，提升薄弱环节金融服务的合力；进一步加强风险监管，守住不发生系统性、区域性风险的底线。
在普惠金融方面，新设立银行业普惠金融工作部，内容包括小微企业金融服务监管、“三农”金融服务监管、小贷公司监管、互联网金融监管、融资性担保业务监管。从机构角度看，银行业普惠金融工作部包含了原监管二部的小企业办、合作部的农村金融服务监管处、融资性担保部以及新成立的小贷公司协会、网贷监管等。
（一）普惠金融审慎监管体系
1.监管框架
普惠金融监管的结构直接影响着监管质量。普惠金融监管框架分为政府部门的监管、行业自律、金融机构的内部控制和市场纪律四个层次。
政府部门的监管主要是指专门的金融监管部门和中央银行的监管。专门的金融监管部门在我国主要是银监会、证监会和保监会。普惠金融的综合性和个性化要求三个金融监管部门加强监管协调，保障监管的一致性和协同性。中央银行在普惠金融的发展中起到了重要作用。改善金融基础设施、降低金融服务的成本成为中央银行的主要职责之一。
行业自律在普惠金融的发展中也发挥着不可或缺的作用。行业自律组织在制定行业标准、加强市场纪律教育等方面也是政府部门监管和金融机构内部控制的重要补充和支持。
金融机构内部控制是政府监管的基础。如果金融机构消极被动地接受监管只会增加监管的成本。金融机构积极主动地优化内部控制和风险管理使其健康运行的基础。
市场纪律有利于金融机构在社会舆论和社会公众的约束下自觉地为弱势群体、弱势产业和弱势地区提供金融服务，这也是企业社会责任的内在要求之一。
2.分类监管
农村金融机构的可持续发展离不开有效的金融监管支持，特别是针对不同层次的金融机构采取不同的监管措施。分类监管针对不同类型的农村金融机构、不同品种的金融服务以及不同的农村金融服务市场和人口采取不同的监管措施。在监管费征收、注册资本金、股东人数、股东资格、股权机构规定、资本充足率、核心资本充足率、存款贮备金率、存款利率、贷款利率和经营地域范围上采取与商业银行不同的监管要求，并且农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司等农村金融机构采取的监管要求也是不完全相同的，体现了分类监管的要求。
3.风险监管
风险为本的监管着重于被监管金融机构识别、控制和管理风险能力，而非金融风险本身。监管方法转变的原因在于金融机构提供金融产品和服务的创新的复杂程度和速度加剧，从而外部以服务和产品为基础的合规监管的可信度越来越低。在风险为本的监管方式下，农村金融机构应当建立有效的公司治理结构和内部控制程序，满足一系列风险管理程序标准，特别是独立的风险控制和审计机构，以及有效的风险报告系统。菲律宾已经成功地对微型金融机构采取了风险为本的监管方法，提供了经验借鉴。
4.科学监管
考虑微型金融行业区别于商业银行的业务和风险特征，注意微型金融行业的发展阶段，防范金融风险，引导机构发展、扩大金融服务。建立强化金融机构内部稽核，社会审计部门共同监督为补充的金融风险监管社会网络系统，并建立一个有效的政策协调机制和信息共享机制，共同协调和防范金融风险。改进监管手段和方法，用科学监管为主替代行政管理监督为主的模式，运用互联网等技术手段，建立远程监管平台；建立普惠金融经营风险分析体系，出现问题及时发布预警信号。
（二）普惠金融体系保障机制的构建
1.建立有效的监管原则
对普惠金融的监管应该和对商业银行的监管不同，综观全球，凡是普惠金融得到较好发展的国家，其共同点都是具备清晰地法律监管框架和完善的法律制度。总体而言，普惠金融的监管框架要符合以下几个基本原则：
第一，社会性目标原则。现代社会金融行业不仅要注意经济效益，还要注意社会效益，目前我国《银行业监督管理办法》把维护金融稳定、保障社会公众利益特别是存款人利益放在首位，而没有将普惠金融即金融服务的可获得性放到监管原则这个高度，因此建议在金融监管领域明确这一点。将金融服务可获得性以及消除贫困作为金融监管的目标之一。
第二，灵活性原则。即监管框架的设计要符合微型金融机构本身的特点，因其服务对象多是弱势群体，文化层次一般也较低，应该将贷款合约文件尽量简化，而且对于其监管手段不能采取和正规金融机构一样刚性的强硬的监管手段。
第三，激励兼容的原则。即监管框架的设计必须有利于调动机构、投资者、捐赠人各方面主体的积极性，通过制度的设计激励它们能够投入到这个为穷人服务的领域中去，而不是通过法律框架遏制这种投入，兼顾当局必须保证在运行良好的金融机构的可持续发展和规避系统性风险之间做一个平衡。可以参考相关的国外立法，如美国的《社区再投资法》明确规定，各社区的存款机构有义务为吸收存款的本社区提供金融服务，为顺利实施该法律，《社区再投资法》建立了两项重要措施，一是有效的公示制度，监管机构有权力定期将各金融机构在本地区的满足社区金融服务的记录公之于众；二是监管机构将各金融机构对本地区金融汇报的比例和成绩作为其开办分行、收购以及办理存款保险等事宜时的一个批准与否的重要考核指标。
第四，监管成本的收益衡量原则。监管者在设计监管制度是一定要注意成本和收益衡量，监管者也存在监管失效的问题，特别是对于微型金融而言，往往占据的监管资源会达到25%~50%，但获得的监管收益却往往不成正比。因此，对于规模较小的微型金融而言，特别是不吸收公众存款的小额贷款公司而言，监管就不适宜过分和过细，而是应该适度。监管框架过于繁琐，对于监管主体而言超越了其监管能力，就会出现监管不到位以及不力的情况，对于被监管主体而言，监管如果过于繁琐和苛刻，就会直接导致其干脆漠视监管，使得监管形同虚设或者最终归于失败。
第五，适应性原则。这个原则是指，因为机构的多样化，监管也不能正题划一，监管应该根据各金融机构主体的实际情况，做区别性管理，只有这样才能因地制宜，又得放矢。
第六，基于风险的自我监管原则。该原则是指应该激励微型金融机构努力完成自我监管，应要求其在努力规避自身风险的基础上完成风险管理，自律性管理永远比外在监管更贴近其真实情况，也会更富有效率。
2.明确监管主体，完善差异化监管政策
依照我国《银行业监督管理法》第二条的规定，银监会主要负责对银行业金融机构实施监管，包括商业银行、农村信用合作社等，非银行金融机构包括财务公司、金融租赁公司等也受到银监会的监管。根据相关规定，银监会的主要职能有两条，一是维护金融秩序稳定，二是保护存款人利益。
但同时银监会应该对小额贷款机构的发展给予关注并积极促进，而不能袖手旁观。要积极引导民间金融浮出水面并合法化和阳光化。在此基础上，银监会应被确认为我国小额贷款公司的唯一法定监管主体。主要理由如下：
第一，目前非银行金融机构的唯一和法定监管机关为银监会。根据《银行业监督管理法》第二条规定，银行业金融机构及其业务活动的监督管理由银监会负责。而且该法第十九条进一步明确要求，任何单位和组织从事银行业金融机构的业务活动或设立相关组织都必须经过银监会的批准。因此，由银监会作为小额贷款公司的法定监管机关并无法律的障碍，应该是顺理成章之事。
第二，法律赋予了银监会多项监管手段和措施。比如有权对监管对象进行检查、询问、查询、复制等多项权利，特别是目前金融监管职责不仅是一种合规监管，更强调一种风险管理，基于此，将银监会明确为监管机构，能够从根本上推动小额贷款公司这种新型的金融机构在我国更好、更快地发展。
充分借鉴国际监管标准，紧密结合贫困地区实际，不断完善农村金融监管制度，改进监管手段和方法，促进农村金融市场稳健发展。适当放宽贫困地区现行存贷比监管标准，对于符合条件的贫困地区的金融机构发行金融债券募集资金发放的涉农、小微企业贷款，以及运用再贷款在贴现资金发放贷款，不纳入存款比考核。
根据贫困地区金融机构贷款的风险、成本和核销等具体情况，对不良贷款比率实行差异化考核，适当提高贫困地区金融机构不良贷款率的容忍度，提高破产法的执行效率，在有效保护股东利益的前提下，提高金融机构不良贷款的核销效率。在计算资本充足率时，按照《商业银行资本管理办法（试行）》（中国银行各监督管理委员会2012年第1号发布）的规定，对于符合规定的涉农贷款和小微企业贷款使用75%的风险权重。使用内部评级法的银行，对于符合规定的涉农贷款和小微企业贷款可以划入零售贷款风险暴露计算其风险加权资产。
3.加大各类政策支持力度，引导信贷定向倾斜
进一步加大对贫困地区支农再贷款支持力度，合理确定支农再贷款的期限促进贫困地区金融机构扩大涉农贷款投放，力争贫困地区支农再贷款额度占所在省（自治区、直辖市）的比重高于上年同期水平。对于贫困地区县内一定比例存款用于当地贷款考核达标的、贷款投向主要用于“三农”等符合一定条件的金融机构，其新增支农再贷款额度，可在现行优惠支农再贷款利率上再降1个百分点。合理设置差别准备金动态调整公式相关参数，支持贫困地区农村企业尤其是农村中小企业获得融资。
加强金融政策与财政政策协调配合，有效整合各类财政资金，促进形成多元化、多层次、多渠道的投融资体系，充分发挥财政政策对金融业务的支持和引导作用。推动落实农户贷款税收优惠、涉农贷款增量奖励、农村金融机构布点展业的积极性。支持有条件的地方多渠道筹集资金，设立扶贫贷款风险补偿基金和担保基金，建立健全风险分散和补偿机制，有效分担贫困地区金融风险。鼓励和引导有实力的融资性担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相加和等多种形式，积极提供扶贫开发融资担保。
积极引导小额担保贷款、扶贫贴息贷款、国家助学贷款等向贫困地区倾斜。进一步完善民族贸易和民族特许商品贷款管理制度，继续对民族贸易和民族特需商品贷款实行优惠利率。各金融机构要在坚持商业可持续和风险可控的原则下，根据贫困地区需求适时调整信贷结构和投放节奏，全国性银行机构要加大面对贫困地区给予优先支持，将信贷资源向贫困地区适当倾斜。贫困地区当地地方法人金融机构要多渠道筹集资本，增加信贷投放能力，在满足宏观审慎要求和确保稳健经营的前提下加大对贫困地区企业和农户的信贷支持力度。
4.强化交叉性金融产品监管，加强金融信息共享
互联网金融监管已被纳入银监会银行业普惠金融工作部监管，而近年来交叉性金融业务迅速增长，针对部分新兴金融业态和新型金融工具，需要协调监管政策和措施，建立风险研判的评估制度，以促进其健康发展。比如，随着互联网、电子商务、电子交易等技术飞速发展，互联网与金融业的相互融合和渗透日益深化。互联网金融作为一种新的金融模式，横跨多个行业和市场，交易对象广泛。
拍拍贷等P2P网贷平台、天弘基金与支付宝合作推出的“余额宝”、阿里巴巴等电商企业设立的小而贷款公司等都是典型例子。这对金融监管、金融消费者保护和宏观调控提出了新的要求，需要协调相关部门统一认识、明确政策导向、监管规则和监管责任。
加强信息共享机制建设是发挥普惠金融监管作用的重要抓手。要明确信息采集范围，统一采集标准，实现数据信息共享的规范化和常态化，建立覆盖全国、标准统一、信息共享的金融业综合统计体系。这一体系的建立，将极大地增强对整个金融体系的监测、分析能力，为预测、判断、评估和防控金融风险，维护金融体系稳定提供“顺风耳”、“千里眼”。
（本文节选自《焦瑾璞：中国普惠金融体系的治理结构及其风险监管》，原文刊登于李爱君主编的《金融创新法律评论》第一辑。）
